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以韵健康管理 2024-12-18 2 0

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关键词：生态扶贫;耕地;生态补偿;研究

实施精准扶贫和脱贫攻坚重大政策，是我国实施“十三五”规划、实现2020年全部贫困县退出摘帽和全面建成小康社会目标的历史使命和时代要求（刘彦随等，2016）。“十三五”时期，是全面建成小康社会决战期，也是打好扶贫开发攻坚战的关键时期。从目前贫困情况来看，到2015年底，全国仍然还有5630万农村建档立卡贫困群众，主要分布在832个贫困县（或属于国家级集中连片特困区）和12万多个贫困村，特别是西部省份和民族八省区贫困发生率较高，分别达到10%以上和（xxx，2016）。我国有的10多个山区集中连片特困地区，这些区域都处于“先天”生态环境脆弱、“后天”生态破坏较为严重的地区内，因而是属于国家重要生态建设与生态保护区，承担着国家生态保护的重任，使得生态环境建设与脱贫两大任务相重叠。正因为这种特殊情况的存在，在进行扶贫的同时也要对生态环境进行必要的保护，积极寻找一条适合贫困山地区域现实的扶贫和生态双赢之路。

如果从國家整体利益来说，这些自然环境脆弱、难以高强度开发利用的地区整体上为国家生态文明建设做出了巨大贡献，是牺牲了自身发展，维护了生态平衡的无私之举。没有这些地区人民对生态环境的保护，就没有发达地区蓬勃发展的自然环境及物质基础，就不能实现全国健康、稳定、可持续的发展。因此，对中西部山区贫困区域的精准扶贫思路，应该上升到国家整体战略层面，定位为贫困地区群众为保护生态环境、根植于偏远山区土地而工作，发达地区群众得益于山区贫困区域群众的工作基础而创造国家财富。二者的关系是相辅相成的，本质都是为了国家整体利益。但保护生态环境本身不生产产品，不创造财富，考虑其整体贡献，应该在再分配上向山区贫困群众倾斜，把保护生态环境带来的正外部效益换算成财富补偿给山区贫困群众，让其享受应得的报酬。

耕地是重要的人工生态系统，它不仅是人类最基本生产生活的来源，而且它还有很多其它功能，例如在水土保持和调节气候等方面也发挥着巨大的作用。因此，耕地在人类社会中扮演着非常重要的角色，不仅承载着国家的粮食安全和农业经济发展以及人民生活基本保障的功能，而且还具有保障区域生态安全的功能（杨诗琴，2014）。伴随着社会的快速前进，城市化及农业现代化的不断推进，使得耕地的保有量急剧下降，此外，人们对耕地的不合理开发利用还往往造成了耕地生态系统的破坏，这也使得生态服务的功能相较以前变得更加薄弱（杨诗琴，2014）。在保护生态环境的方式中，耕地的保护是不可或缺的组成部分，耕地的生态价值当前已得到国家的高度重视。2012年11月xxx十八大报告中对建立有偿使用资源和补偿被破坏的生态制度的重要性进行了明确地说明（付二光，2013），自从十八大召开以后，各级政府对生态补偿问题都非常重视，2014年的“中央一号文件”提出支持地方积极开展耕地生态补偿工作（xxx中央、xxx，2014）。本文的研究就是建立在对耕地生态价值的研究基础上，将耕地生态补偿与精准扶开发相结合，把耕地生态补偿作为创新的减贫方式。

（1）国外研究动态

对于耕地生态补偿的研究，国外研究较早，有着丰富的耕地生态补偿实践经验和在此基础上得出的理论研究和模型。例如：欧盟国家实施的耕地环境保护政策值得其他国家的借鉴，其采用的保护方式是直接对农户进行补偿，其中做得比较好的就是英国，为了做好耕地环境的保护，还特地开展了农业环境的保护项目，自英国实行该项目之后，欧盟的其他国家也相继跟进实施了该保护项目;除欧盟国家之外，美国在耕地保护这一方面也开始得比较早，投入的成本也相对较大，美国的做法就是直接补贴农民和负担部分耕地的保护成本，以此来完成土地退耕政策（尹红，2005）;在亚洲，开始重视耕地保护比较早的就是日本，日本则是通过补贴耕地保护区域的农民和设立用于发展生态农业的特别资金来保护山区和丘陵地带的耕地，以便让它们保持生态功能（吕刚，2013）。国外对耕地生态补偿理论研究的方向主要是侧重如何计算耕地生态的补偿额，如何对耕地生态补偿的效率进行评价以及耕地生态外部性等等方面的研究。

（2）国内研究动态

虽然我国对耕地生态补偿的研究比较晚，但随着政府把生态文明作为国家战略，国内学者对耕地生态补偿的研究越来越丰富，尤其是对耕地生态补偿标准的研究，谢高地等（2005）在costanza研究基础上研究出了当量因子法，在对我国多种类型的土地进行分析之后，运用该种方法估算出了它们的生态效益价值，目前很多学者用当量因子法来计算各个地方的耕地生态价值，从而确定各个地区耕地的生态补偿数额;朱新华等（2008）从粮食安全的角度考虑，研究了耕地外部性补偿的问题，进而对耕地生态的补偿数额进行了比较合理的估算;马文博（2012）对耕地生态补偿的研究则是从利益平衡的角度进行的，他的研究对研究区的耕地补偿数额确定有重要的参考意义。对耕地生态的研究，不仅有对其标准确定的研究，还有相当一部分研究是探讨其概念与相关内涵的内容（马爱慧，2011;张燕梅，2013）、耕地生态补偿的基础理论（刘尊梅，2010;路景兰，2013;魏巧巧，2014）、耕地生态补偿机制的构建（张齐，2011;刘红芳，2015）等各方面，如：刘慧等（2013）提出了生态扶贫的概念和基本内涵，从原地扶贫和离地扶贫角度设计了两大生态扶贫模式，提出了实施生态扶贫战略的相关政策建议;莫光辉（2016）从中国扶贫开发模式的内生变革与治理突破两个方面对精准扶贫进行阐述，认为精准扶贫的演进逻辑是其内生变革，治理突破是其脱贫路径;但当前对精准扶贫开发与耕地生态补偿体系有机结合的研究成果还比较缺乏。三、研究动态及发展趋势小结

耕地生态补偿其理论与实证研究也取得了一定的成果，但由于自身的复杂性、区域性、不确定性使其研究仍存在一些不足，故今后的研究趋势有以下几个方面：

（1）从全新的视角研究耕地生态补偿，丰富其耕地生态补偿研究内容

当前学者理论研究耕地生态补偿角度比较单一，这不利于耕地生态补偿机制和制度的建立和完善。因此在今后的研究中要将耕地生态补结合国家发展大趋势相结合，科学制定与完善耕地生态补偿机制，使耕地生态补偿制度长期有效地运行，使耕地生态补偿体系更好地服务社会。

（2）建立全国统一、科学可行的耕地生态补偿标准方法与模型

由于我国对耕地生态的正式研究起步比较晚，到现在为止，还没有公认、统一的耕地生态效益测算标准，由于研究的学者比较多，且研究方法各不相同，得到的结果也相差甚远，各研究之间的结果缺乏可比性。总的来看，不同学者研究出来的测算耕地生态补偿数额的方法都有其独特的特点，既有优点也有缺点，所以要进行更深层次、多角度的深入思考和探究，通过综合分析不同学者的研究方法和模型，进而得到更完善的测算耕地生态补偿制度的方法和模型，使其不仅能满足全国使用，又能做到切实可行，这些思考和探究对于如何完善耕地生态补偿制度来说也是重难点。

（3）丰富耕地生态补偿研究的区域尺度

当前，绝大部分学者研究耕地生态补偿制度都是集中在国家的某一个省、市或自治区，又或者是在经济比较发达的区域，单是对于经济发展比较落后的区域，关于这些方面的研究就相对比较少，尤其是在西南边陲地区的山区，其对耕地生态补偿制度的研究几乎处于真空地带，因此要从宏观的角度来研究全国的耕地补偿制度，就需要学者对经济欠发达地区的耕地生态补偿机制进行更多地研究，特别要加强对边疆贫困山区的基于扶贫开发的耕地生态补偿研究具有重要的现实意义，可以为边疆稳定与脱贫攻坚工作提供良好的指导和借鉴作用，让国家可以很好地掌握各地耕地生态环境的情况，为国家在制定耕地生态补偿政策的时候做到统筹兼顾提供强有力的现实依据。

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摘要耕地作为重要的国家战略资源，对国家粮食安全、社会经济稳定、生态文明建设具有重要意义，但目前耕地数量与质量持续下降，使耕地资源保护面临严峻挑战。因此，建立耕地保护生态补偿机制，激励耕地保护行为尤为迫切。基于此，本文对耕地保护生态补偿机制中的利益相关者、补偿标准、补偿模式进行系统梳理，研究发现耕地保护生态补偿机制呈现出利益相关者多元化趋势、补偿标准普遍偏低、核算方法成熟但陈旧、补偿模式不断丰富与融合等特点，并提出在今后的研究中应注重提升利益相关者的参与积极性；以耕地生态价值的完全实现为目标制定补偿标准，不断革新核算方法；增强补偿模式的适宜性与可行性研究，助推补偿政策的落实。

关键词耕地保护；生态补偿；补偿机制

1引言

耕地既是保障国家粮食安全的主要生产资源，也是生态文明视角下维系生态安全的重要生态资源，具有供给、调节、支持、文化等重要作用[1]。近年来，随着我国工业化、城镇化的快速发展，资源紧张与资源消耗的现象日益增多，耕地作为城市扩张与开发建设所必需的基本要素，呈现出数量递减、质量下降的趋势，“吃饭”、“建设”与“生态”之间的矛盾逐渐加深，对区域粮食安全与生态安全造成威胁[2]。由此，国家提出十八亿亩耕地保护红线、轮作休耕制度、土地用途管制制度等一系列政策措施，用以缓解和限制城市化进程对耕地的过度侵占与破坏。其中，耕地保护生态补偿政策被视为通过调整耕地资源配置的利益关系[3]，优化生态系统服务的供给，进而达到保护生态环境的政策工具[4]。

党的十八大报告指出“建立耕地保护生态补偿机制是实现社会经济与环境协调发展的一项重要举措[1]。”基于自然资源公有制的国情，中国的耕地保护生态补偿政策具有行政手段与经济手段的双重属性，需要政府补偿与市场交易的融合设计[5]，以实现效率与公平[6-7]、环境保护与资源合理配置[8]、扶贫减贫[9-10]等目的。因此，探索构建市场化、多元化的耕地保护生态补偿机制成为中国目前耕地保护生态补偿政策的研究方向与难题[11-12]。耕地保护生态补偿机制的设计内容主要包含补偿的主体、客体、标准、效率、实现模式等方面[13]。已有文献普遍认为，科学界定补偿依据、确定补偿标准是建立耕地保护生态补偿机制的关键[2]，同时，利益相关者之间的博弈[14]、补偿模式的不断融合与创新[15]也受到学界广泛关注，但仍存在意见分歧，未形成统一定论。

因此，本文旨在系统梳理耕地保护生态补偿的概念内涵、利益相关者、补偿标准、补偿模式，了解耕地保护生态补偿机制的研究现状及进展，焦点与争议，以期推动我国耕地保护生态补偿机制的不断优化与完善。

2研究进展

关于耕地保护生态补偿的定义

中国的生态补偿政策通常与国外的paymentsforecosystemservices（pes）含义相接近，即生态系统服务付费。其源起于上世纪六七十年代的ecologicaleconomics（简称ee）思想：强调人类经济已经嵌入大自然，人类必须在经济决策中考虑环境问题[16]；20世纪末，costanza等学者正式提出ecosystemservice（简称es）的概念[17]，并随着千年生态系统评估的发布得到推广，es是以经济学的角度来构筑生态问题，强调生态系统的经济重要性[16]，后被用于生态系统服务货币估值，并进一步发展为设计和实施pes所必需的理论基础。

pes的概念较为丰富，其作为环境保护的重要经济手段[18]，旨在创造激励性措施[19-20]，鼓励土地所有者以可持续的方式合理使用自然资源,实现正的外部效应内部化[21-22]。其实质是社会参与者之间的资源转移，体现为对保护和维持生态环境效益的行为给予的经济补偿[23-24]，促使个人或集体土地使用决策与自然资源管理中的社会利益保持一致[25]。目前主要应用于生物多样性保护、碳汇存储、流域保护、景观维持等四个领域[26]，主要功能为供给、调节、支持和文化功能[1]。并基于科斯理论视角、庇古理论视角以及其他视角将不同的概念划分类别[27]，如中国的生态补偿政策应属于基于庇古理论视角所提出的概念。中国的耕地保护生态补偿基于土地发展权受限以及耕地生态系统服务外溢[13]的客观事实，采用财政、税收等[28]经济手段，激励和督促利益相关者在耕地利用过程中增加正的外部性行为[29]。其内涵大致可分为广义和狭义两个方面[30-31]。广义的“生态补偿”既包括资源使用过程中，对因保护生态系统而获得收益的行为进行激励性的奖励，对因破坏生态系统而遭受损失的行为进行赔偿，而且也包括对环境保护或环境污染的实施主体征收的费用，而狭义只包含前者。

关于耕地保护生态补偿机制设计

现有文献对耕地保护生态补偿机制设计的研讨主要围绕利益相关者、补偿标准、补偿模式三部分展开。

//利益相关者

国内外耕地保护生态补偿的利益相关者均可由补偿方、受偿方、第三方机构三大部分加以概括，但由于土地产权制度的差异，国外生态补偿利益相关者范围更为宽泛，而国内对生态补偿利益相关者具有一定的条件约束和限制，范围相对较小。

国外实行土地产权私有制或私有制与公有制混合存在，因此主要通过市场机制依靠市场手段实现生态补偿，利益主体包含农户、市民、企业、政府[14]、中介服务机构[7]。其中，农户作为受偿方可以直接与作为补偿方的市民、企业进行交易，如法国的perrier矿泉水公司直接通过与农户签订合同，按照商品等价交换的原则购买高质量的生态产品[32]。中介服务机构提供信息平台，充当“润滑剂”角色，如越南国有林业企业（sfe）为国家、企业提供具体的补偿区域及补偿农户信息[33]。此外，中介服务机构也可作为补偿资金融通的枢纽，如德国的生态账户及美国的湿地银行[34]等，企业或私人作为委托方通过向第三方机构交付补偿款项，由第三方机构对委托人可能造成的生态或湿地破坏进行生态修复并对相关利益主体进行补偿。政府既可以作为补偿方向农户支付补偿，如美国的土地保护性储备计划（crp）中，政府通过发放耕地生态补贴，使生态脆弱区的农户停止高负荷的农业生产[35]；也可以通过行使行xxx利对补偿过程进行监督与管理，如德国通过颁布《生态农业法》、《肥料使用法》等相关法律，限制农药化肥的施用量，提倡绿色有机农业，合理发放生态补贴及休耕补贴[36]。

相较而言，中国的土地产权制度为社会主义公有制，所有权不属于微观个体，因此主要通过政府主导的控制性命令手段进行补偿，利益主体一般包含农户、市民、各级政府。xxx从宏观层面上制定耕地保护相关制度，通过设立专项基金的方式进行纵向财政转移，将补偿资金下放到各地方政府；各地方政府之间经过博弈，由生态受益地区政府作为补偿方通过横向财政转移支付的方式向生态富集区或生态提供区政府支付补偿[37]，或作为第三方机构通过向市民征税等方式筹集补偿资金并支付给农户[38]。基于中国农村土地集体所有的产权制度，种粮农户属于集体经济组织成员且往往是生态系统服务的提供者而接受补偿，与此同时，随着中国农村土地三权分置制度改革的推进，土地经营权流转对象逐渐拓展，部分从事农业生产经营的企业也参与到生态系统服务的提供中来[39]，理应受到补偿。但生态系统服务的提供并不等同于生态系统服务的保护，除了农户、进行农业生产经营的企业以外，签订耕地保护生态补偿协议的集体经济组织也应当受到补偿[40]。

//生态补偿标准

耕地保护生态补偿标准的核心在于核算对象及核算方法，其在很大程度上对补偿方的支付意愿及受偿方的受偿意愿产生影响，进而对农户投入耕地保护行为的积极性、企业或市民参与耕地保护生态补偿的积极性、政府筹集耕地保护资金的可行性产生影响。

①补偿标准的核算对象

现有研究存在两种主流观点，分别是基于生态系统服务的价值与效益和基于维持生态系统服务的成本[13]。基于价值方面包括市场价值、非市场价值两大部分，也可称为直接价值（经济价值）、间接价值（生态价值、社会价值）[41]。直接价值指耕地所提供的有形的生态产品的价值[1]，在中国主要考虑生产粮食保障国家粮食安全，在国外更注重通过生态产品认证等方式确保有机农产品的获取[42]，可以通过市场机制实现价值，主要体现其经济效益，价值与效益的核算相对容易。间接价值是耕地所提供的无法通过市场机制进行商品交换的无形的生态系统服务，包括土壤保持、景观文化等价值[40]，主要体现其生态、社会以及综合效益，受益范围广泛，具有准公共物品特性，需要政府给予补偿支持，价值与效益核算较为困难。此外，部分学者基于成本理论，提出以运营管理成本、直接投入的经济成本、交易成本、机会成本等作为补偿的标准。已有研究普遍认为，补偿标准的下限为耕地生态系统服务提供与保护的最低运营管理成本[43]或机会成本[44]，只有当补偿超过机会成本、交易成本、运营管理成本的情况下，因耕地生态保护所导致的直接经济损失、发展权受限所导致的间接损失等才可能获得弥补，补偿方与受偿方才可能合意[45]。近年来，也有部分学者提出以虚拟耕地净流量为核算依据进行区际间生态补偿[46]，以受偿方与补偿方主体权益的损失与获得为核算依据[45]，以及在实践中融合价值标准及成本标准确定合理的补偿金额区间等观点。

②补偿标准的核算方法

针对可由市场机制通过农产品价格显示的直接经济价值，其难点在于精确测度耕地年净收益[47]，市场化的评估方法主要包含市场价值法、机会成本法、生产成本法等[48]。针对无法通过市场显化的生态价值、社会价值，其核算方法包括当量因子法、显示偏好法、能值分析法。当量因子法是根据谢高地提出的“中国陆地生态系统服务价值当量因子表”对地区的生态系统服务价值进行修正测算[49]，其结果往往低于耕地生态系统服务的真实市场价值。显示偏好法包含揭示性偏好法和陈述性偏好法，均基于补偿双方的偏好和意愿给予补偿额度的测算，主要应用于补偿的利益相关者支付或受偿意愿的研究[50]。揭示性偏好法通过“愿意支付的价格”或“愿意接受的价格”推断人们对生态系统服务的偏好[47]，从而推测补偿价格，主要包括享乐价格法、旅行费用法等。陈述性偏好法通过设定假想的市场，采用调查的方式推导出耕地资源的补偿额度[51]，主要包括选择实验法和条件价值法。能值分析法是采用一致的能值标准，使价值测算无量纲化，并根据能量守恒定律进行具体测算[52]。

//生态补偿模式

耕地保护生态补偿模式是生态补偿具体实施与体现的形式，主要类型分为政策补偿、实物补偿、资金补偿、智力补偿[53]，其设计的内在逻辑是摆脱农村地区收入贫困与可行能力贫困的桎梏[54]。

国外耕地保护生态补偿主要按照市场机制进行交易，体现为直接的经济补偿，补偿方与受偿方按照商品等价交换的原则完成补偿。如美国和日本的水利、旅游公司等通过直接的现金补偿获取生态系统服务[55-56]；美国的地役权保护制度（ace）通过出售或捐赠土地开发权，从而对土地进行永久性保护[57]；欧盟的生态标签认证制度，通过保障高质量的有机生态产品的供应，以较高的市场交易价格进行生态保护补偿[58]。同时，辅之以政府的政策补偿，如瑞士的≪联邦农业法≫规定对生态保护性农业项目及有机农业项目给予财政补助，美国的土地退耕计划对土壤进行保护并给予相应的补偿[59]，此外，墨西哥、巴西等也采取了相类似的模式[60]。

基于中国独特的产权制度，中国的生态补偿采取以政府为主导的补偿模式。其最初以政府财政补偿为主，包括各类专项补偿基金、税收减免、生产项目资金支持等方式[54]，后将生态效益、社会效益等纳入考量，采取月度生态补偿、生态保护与地区扶贫相结合的生态补偿[1]。更多学者基于地区差异性进行横向财政支付补偿模式的探索[61]、不同规划管制区域内差异化补偿模式的探索[13]，以探求补偿效率与公平相平衡的补偿模式，并逐渐构建出分区、分层、分类的补偿路径选择[59]。近年来，关于不同主体功能区以及特殊区域[62-63]的耕地保护生态模式、纵向补偿及横向补偿相结合的多层次补偿模式[37]，不同类型的土地分区管护分类补偿的研究逐渐丰富[15]。

3 研究评述

综上所述，国内外学者围绕耕地保护生态补偿的利益相关者、补偿的标准、补偿的模式选择展开了大量的研讨，为我国耕地保护生态补偿机制的设计提供了丰富的研究视角，为耕地保护生态补偿机制体系的建立提供参考与借鉴。

本文通过对现有研究进行归纳与梳理，总结出耕地保护生态补偿机制的如下特点：

①耕地保护生态补偿利益相关者多元化趋势明显。国外由于市场机制与政府机制并行，生态补偿参与者范围极其广泛，利益相关者众多；而中国主要以政府机制为主，但随着农村土地制度改革的实施，三权分立制度的实践，利益主体范围也逐渐扩大，部分企业及集体经济组织也并含在利益相关者范畴，参与补偿的支付或补偿的利益分配。

②耕地保护生态补偿标准普遍偏低，核算方法成熟但并不统一。由各地实践来看，补偿标准无法对耕地的生态价值进行完全补偿，以单一因素如非市场价值、机会成本等为核算基础进行补偿导致补偿额度普遍偏低。补偿标准的测算方法已有较为全面的方法体系，但随着社会对于耕地保护生态补偿认知与需求的不断更新，固化的核算方法体系应不断开拓与完善。

③耕地保护生态补偿模式不断丰富与融合。我国的耕地保护补偿模式从单一的政府纵向财政拨付逐渐拓宽出横向财政转移支付的模式。各地根据区域区位差异、自然资源条件差异、经济发展差异等，积极开展绿色生产型生态补偿模式、轮作休耕与农田保育型生态补偿模式、非农管控及发展限制型生态补偿模式，体现了补偿模式不断开拓与融合的特点。

同时，从文献归纳中也可以得出如下启示与展望：

①促进补偿方的参与积极性以及保障受偿方的合理收益分配至关重要。在国外，如何促进补偿方的参与率是生态补偿实施的最大困境。市场的激励作用对补偿方的吸引力决定了生态补偿是否能够顺利展开，而了解市场的供需情况只是前提与基础。于国内而言，随着利益相关者的愈加丰富与复杂，如何合理进行资源配置与收益分配将有待未来深入研究。

②补偿标准应向完全实现耕地生态价值靠齐，核算方法也有待创新。耕地保护生态补偿的理想化就是以耕地生态价值的完全实现作为补偿标准，纵观国内外生态保护补偿机制设计，不乏有偏重市场机制、偏重政府机制，政府与市场机制兼具的国家和地区，但均无法完全按照生态价值进行补偿，其原因除去市场失灵、政府失灵情况外，还存在补偿方与受偿方之间缺乏谈判机制，补偿机制缺乏造血机制、补偿核算方法有待创新等问题。

③加强生态补偿模式的适宜性与可行性研究。政府是无形的生态系统服务的有力购买者，但相比于国外市场竞争机制条件下直接的现金补偿所发挥的激励与保护作用则显得收效甚微。在中国，政府往往以多元化的方式实行补偿，而只有当补偿金额较小，非现金补偿方式的激励作用才会显化。因此，如何设计因地制宜的补偿模式，引导多方主体积极参与补偿资金的筹措，进一步提高补偿模式的接受度还有待研究。

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中国农村学前教育问题文献综述

学前教育是指对尚未进入小学学习的儿童以科学的方法开发其智力的一种系统的教育。包括有计划的、系统的、科学的对幼儿的大脑进行各种刺激，使他们的大脑各部位功能逐渐发育完善，使幼儿变得更聪明。学前教育为儿童顺利进入小学学习作了积极地准备，奠定了良好的基础，在与义务教育的衔接过程中，学前教育发挥了极其重要的作用。在我国，由于城乡二元结构等原因，城市和农村的发展差距相对较大，农村学前教育方面的存在的问题较多。近年来，农村教育作为农村发展的重要基础部分受到高度重视。但是，学前教育并不属于农村义务教育的范畴，处在一种边缘化和被忽视的尴尬境地，农村学前教育问题亟待解决。本文将主要介绍目前关于我国农村学前教育问题的相关研究，综述相关的文献。

一、我国农村学前教育面临的问题综述

1.农村学前教育机构的数量少，覆盖面不够；

在我国，学前教育不属于义务教育的范畴，农村学前教育机构的设立一般缺乏资金、师资等各方面的支持，因此，农村学前教育机构存在数量少、覆盖面窄等问题。根据国家xxx公布的数据，2001―2003年出生人口分别为1702，1647，1599万，2001―2003年农村人口占全国人口比例分别为62．3％，60．9％，59．47％．由此可以计算2001―2003年农村出生人口大约分别为1060，1003，95l万，而作为三者之和，即2006年应该接受学前三年教育的农村幼儿合计大约为3014万。教育部统计数据显示，2006年我国农村幼儿园为64719所。班数(含学前班)为395172个，在园(班)幼儿为10478419人（但柳松，2010）。有数据明显看出，农村幼儿园等学前教育机构的数量不足，不能满足当前农村学前教育的发展要求。辽宁省教育研究院的一项调查也说明了类似的问题，调查显示，该地区农村幼儿园覆盖率仅为29%，仍有的乡镇没有设立中心幼儿园。村幼儿园（班）的布局和数量远不能满足幼儿就近入园的需要（罗英智，李卓，2010）。

2.农村学前教育举办主体的困境；

目前，我国农村地区学前教育的举办一般是校办、民办为主，公立幼儿园较少。校办的方式即在当地的小学附设学前班，对即将进入小学学习的儿童进行启蒙教育。(教学论文 )这种方式一般存在没有专门、专业师资、经费的支持，教育的质量没有保证的问题。根据辽宁省教育研究院的调查，在调查地区公立幼儿园仅占，校办，民办（罗英智，李卓，2010）。大量校办、民办学前教育存在，但却而不能提供高质量的学前教育服务，而公立的学前教育又未能及时的兴办。我国农村学前教育实行村镇两级共同负责，村级负责兴办，镇进行管理。但是因为财力不足，这两级难以承担农村学前教育的责任。并且，学前教育虽是基础教育，但不属义务教育范畴，村镇两级并不负有学前教育上的法定责任（周芬芬，2006）。

3.农村学前教育经费缺乏；

农村学前教育的经费一半来自村镇两级，但是税费改革后，农村不再收取“三提五统”，农村学前教育没有了有限的经费来源。并且，在我国学前教育经费一直未列入各级教育经费财政预算（罗英智，李卓，2010）。1994年我国实行分分税制改革后，中央财政将税收大头拿去，却并未收回学前教育的责任（周芬芬，2006）。农村地区地方财政本来就紧张，保障地方义务教育尚且吃力，更没有财力去兴办学前教育了。

4.农村幼师的师资、待遇、素质等问题；

农村学前教育一般是民办或校办的方式，这样学前教育的师资就没法得到保障。在校班的学前班当中，学前教育的老师一般由小学老师代理，并没有专门幼师负责学前教育。民办学前教育则是为了追求利益，不去请具有专业资质、高水平的幼师（窦颖，2010）。同时在师资方面还存在专业师资缺乏，师资水平参差不齐等问题（李晓菲，2009）。学前教育不在义务教育的范围以内，缺乏经费支持，幼师的待遇缺乏保障。民办的幼儿园更是没有能力给幼师提供较好的待遇甚至是不愿提供较好的待遇。没有好的待遇、稳定的编制，自然也就不能吸引好的幼师资源服务于农村的学前教育（李英智，李卓，2009；窦颖，2009；唐婷婷，2010；李晓菲，2009；但柳松，2010）。

5.农村学前教育的观念意识方面的问题；

目前，农村地区对学前教育的重要性认识不够，教育观念比较落后。多由不具备幼教资质的人员从事学前教育，家长对孩子学前教育成果的检验也仅仅局限于数数、识字等。幼教的理念方式落后，不符合科学的幼教方法，不能有效帮助儿童智力的开发。家长也没有较好的幼教意识，不注重对孩子的家庭教育，忽视了家庭教育作为孩子学前教育重要一部分的存在（窦颖，2009；唐婷婷，2010）。

6.农村学前教育管理中的问题；

农村学前教育存在诸多的问题，其中一部分就是管理上的问题。作为农村学前教育机构，很多都不具备科学管理的条件。没有专业的幼教管理人才，也没有建立起适合的管理制度。随着越来越多的家长开始重视学前教育，农村学前教育的管理水平、办园条件、服务水准已不能满足需要。同时，对幼儿教师的管理也不够规范。农村幼师数量较少，被重视程度较低，也没有形成一套管理体系。这样对幼师的管理就缺乏针对性、实效性。既不能有效的约束、监督幼师的工作，也不能充分的激励他们爱岗敬业，调动其积极性（罗英智，李卓，2010；李晓菲，2009）。

7.农村基础教育改革对学前教育的冲击。

从2001年起，国家提出在农村进行优化教育资源配置，进行农村学校的布局调整。随后，农村地区就开始了“撤点并校”，这使得很大一部分依附小学存在的学前教育被迫中止（周芬芬，2006）。同时，农村学前教育的民办形式又未有较好的发展，来填补这一空缺，就对农村学前教育造成了很大的困扰。

二、解决农村学前教育问题的对策综述

1.加大政府财政投入，大力发展公立学前教育；

解决农村学前教育中存在的问题，投入是关键。国家要加大农村学前教育的支持，扩大资金投入，建立起公立的农村学前教育机构，以解决目前农村学前教育的问题。学前教育属于公共产品的范畴，政府应该逐步推行免费的学前教育，减轻农村居民的教育支出负担（唐婷婷，2010；罗英智，李卓，2010）。

2.建立健全农村学前教育管理监督机制；

在管理体制方面，可以推行“省统筹，县为主，县乡共管”的机制。要充分重视学前教育的农村基础教育中的重要作用，省一级要为全身农村学前教育制定发展规划，县一级要设立专项资金支持农村的学前教育，县乡两级要共同承担管理监督的职能（罗英智，李卓，2010；窦颖，2010；唐婷婷，2010）。

3.合理规划，扩增农村学前教育机构；

对于农村学前教育机构的建设、开办，要进行科学的、合理的设计和规划。要充分结合儿童的特点，建立专业的农村学前教育机构。要逐步扩增农村学前教育机构的数量，扩大覆盖范围，以满足农村学前教育发展的需求（罗英智，李卓，2010；但柳松，2010）。

4.建立起一支高素质的幼儿教师队伍；

解决农村学前教育问题，师资问题十分的重要，建立其一支高素质的幼师队伍，并提供良好的工资福利待遇，吸引鼓励幼师到农村服务。加强对幼师的培训，提高其工作水平，完善幼师管理机制，有效的监督、激励幼师的工作（罗英智，李卓，2010；窦颖，2010；李晓菲，2009；但柳松，2010）。

5.实行幼小合办的模式。

基于农村学前教育依附于小学教育存在的现实，可以实行有效合办的模式。一方面，可以依托小学的教学资源，另一方面也有利于学前教育与义务教育的衔接，并且这一模式在农村地区具有较多的实践经验（周芬芬，2006）。

三、国外学前教育的问题及对策参照

在主要的发达国家，学前教育机构的举办方式也是多种多样，并不追求规模与效益。在法国、德国及日本、韩国等发达国家一方面积极鼓励社会各界参与办理幼儿教育事业，另一方面，也注重增加国家对幼儿教育的投资;在办理方法上灵活多样，德国的“家长自办幼儿园”、英国的“学前游戏小组”、法国的“微型托儿所”等，美国的幼儿园办法更是多种多样，总之，世界各发达国家在学前教育办法方面并不寻求统一的规模，而是以各自的特色满足不同人群的需求。国外学前教育机构也存在着地区发展的不平衡和城乡差别，各国也在致力于改变农村学前教育发展落后的现象。最有影响的是美国的《开端教育计划》。该计划旨在向贫困家庭的3至5岁儿童（以3、4岁为主）与残疾幼儿免费提供学前教育、营养与保健。韩国近年来也在农村幼儿教育方面加大投资，由政府出资在农村办理农村幼儿园和公立幼儿园，发展农村幼儿教育事业。美国的农村学前教育水平低于全国水平，学前教育资源向城市倾斜，针对这些问题，美国发起了农村学校运动，补助弱势儿童。我们应当借鉴国外经验，发展我国农村学前事业（周芬芬，2006；李秀芳，曹能秀，2010）。

四、目前我国针对农村学前教育问题的政策走势展望

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》提出要“重点发展农村学前教育”，组织实施“推进农村学前教育”重大项目，开展改革试点，这对全面促进我国农村学前教育的发展具有重要意义。《规划纲要》提出要，努力提高农村学前教育的普及水平，建立资助政策体系，着力保证留守儿童和贫困家庭儿童入园，多种形式扩大农村学前教育资源，支持贫困地区发展学前教育，并把农村学前教育纳入了新农村建设规划（霍力岩，余海军，2010；刘占兰，2010）。

五、文献评述总结

关于农村学前教育问题的既有研究较多，一般都按照探究问题到提出措施的研究思路进行。这些研究一般都有不同的侧重，但较少有人进行系统的全面的研究，形成权威的研究观点。已经形成的某些观点关于简单化，没有找出问题的关键。大部分的研究都没能依托有效的调查而进行，缺乏数据资料的支撑。同时，由于缺乏实地调查研究，也就没有更深入的、细微的问题的研究。缺乏调查的研究大多只找到问题产生的表面原因，无法分析到本质问题，只是对现象的感性认知，而不能进行理性的、有说服力的研究。总而言之，目前的研究已经较全面的概括了农村学前教育中存在的问题，但是其中更深入、细致的问题仍需通过实地调查进行探究。对问题的分析需要运用科学的调查研究方法，简单的感性的观点是缺乏说服力的。不但要提出研究观点，还要有科学的研究方法和丰富的调查数据的支撑。

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