2023年7月中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”以来，各部门和各地积极落实，多措并举，通过财政化债和金融化债等手段化解地方债务风险。当前新一轮化债行动实施已近一年，地方政府采取了哪些化债举措？取得了哪些成效？还面临哪些问题以及需要如何应对？本文主要回答以上问题。
一、中央审时度势提出“一揽子化债”要求，地方政府积极落实，多措并举化解地方债务总体来看，中央化债思路主要沿着三条主线进行：一是在顶层设计上，中央提出妥善化解存量控制增量、优化中央和地方债务结构、健全化债长效机制等总体要求。二是在具体措施上，推出特殊再融资债券、央行应急流动性金融工具（SPV）等工具，并鼓励、协调对存量债务进行重组、置换。三是在监管思路上，强调差异化管理，为12个重点省份及后续19个省份自主申报的地市提供化债支持，但在投资方面有所限制，对经济大省则要求挑起大梁，为稳定全国经济作出更大的贡献。地方尤其是地市和区县层面更加强调“一地一策、一企一策、一债一策”的精准式化债。具体来看，地方主要有以下六大措施：一是积极争取中央、上级化债支持，发行特殊再融资债券实现隐性债务显性化；二是通过增收节支、盘活“三资”筹措化债资金；三是协调金融机构进行债务重组、置换，拉长周期、降低成本，以时间换空间；四是设立应急周转基金、债务风险基金等，解决短期流动性风险；五是加快推动城投公司整合和转型；六是加强政府债务风险防控预警机制。
二、地方化债成效：优化结构、拉长期限、压降成本，地方债务风险有所缓释一是特殊再融资债券超预期发行，推动隐性债务显性化，优化地方债务结构、缓解付息压力。2023年10月-2024年6月，各地累计发行特殊再融资债券1.5万亿元。分省份来看，贵州、天津、云南、湖南、内蒙古、辽宁等债务压力较大的省份获得的特殊再融资债券支持力度较大，累计发行规模均超千亿。经测算，本轮特殊再融资债券的发行每年可节约利息约359亿元。更为重要的是，此举有助于剥离城投公司的历史债务包袱，使其轻装上阵，加快城投转型的步伐。由于特殊再融资债券的发行，地方债务结存限额被压缩且空间分布不均。截至2024年6月底地方政府债务结存限额约为1.38万亿元。同时，结存限额在空间分布上不均衡，主要集中于北京、江苏和上海等债务压力较小省份，可能会限制后续通过发行特殊再融资债券进行债务置换的空间。二是地方政府债券尤其是专项债券的剩余平均期限明显拉长，2024年上半年发行的新增专项债中接近七成是10年以上的超长期债券。截至2024年5月底，地方政府债券剩余平均年限为9.2年，较2019年初拉长4.8年。其中，专项债剩余平均年限达到11.1年，较2019年初拉长6.6年。2024年上半年发行的新增专项债中30年期、20年期和15年期合计规模占比达到69.5%。三是地方政府债券和城投债券发行利率呈下降趋势，融资成本逐渐降低。自2023年以来，地方政府债券平均发行利率经历了两个下行阶段，累计降幅达67BP，2024年5月底降至2.45%。受发行端引导，地方政府债券存量平均利率下降17BP至3.21%，考虑到当前地方政府债务余额较大，每年可节约利息721亿元。同时，对于要求项目收益与融资自求平衡的专项债来说，随着融资端的成本逐渐降低，满足要求的项目随之增加，有助于发挥政府投资的引导作用，扩大有效投资。同时，随着地方政府协调金融机构推动城投公司压降高融资成本，城投公司的平均融资成本持续走低。以城投公司公开债券为例，城投债券加权平均票面利率自2023年初以来进入下行通道，2024年6月底达到2.6%，较2023年同期下降193.9BP。分省份来看，天津、云南和青海下降幅度最大，分别下降390BP、340BP和309BP至3.0%、3.5%和3.9%。从存量角度来看，2024年6月底存量城投债券加权平均票面利率下降至4.1%，较2023年同期下降66.8BP。四是负债率和债务率指标有所上升，但主要是受到隐性债务显性化以及地方土地出让收入下行的影响，并不意味着债务风险的上升。截至2023年末，我国地方政府负债率和债务率分别为32.3%和141.8%，较上年有所上升。分省份来看，除上海外30个省份显性负债率均有不同程度的上升，所有省份债务率均上升。但要看到，负债率和债务率指标的上升并不代表地方政府债务风险的上升。其一，当前我国经济持续回升向好的基础还不稳固，财政政策需发挥逆周期和跨周期调节作用，通过增加政府举债的方式扩大有效投资并带动经济增长。分子端债务的短期上升是为了谋求分母端经济增长在长期更大幅度的上升。其二，负债率和债务率上升部分源于隐性债务显性化，相较于隐蔽性较强、管理难度更大、融资成本更高的隐性债务而言，将其置换成地方政府债券后，实际地方债务风险是降低的。其三，我国房地产市场仍处于调整转型期，土地出让收入下行导致地方综合财力下降，导致债务率被动上升。
三、当前面临的新形势新问题一是部分省份付息压力较大，现行融资政策下可能出现新增高息融资的问题，导致利息本金化和新增隐性债务。部分省份付息压力较大，特别是重点省份和高负债率地区的城投公司借新还旧的资金不允许偿还利息，城投公司可能为了偿还利息继续举借高成本债务付息，导致高成本债务规模越来越大，产生“利息本金化”的现象。 二是12个重点省份的政府投资受到限制，从而拉低全国基建投资增速，拖累全国GDP增长速度。三是化债政策以省为单位进行，可能误伤部分债务水平较低的地区的投资和经济增长。四是重点化债省份的投资受限，投资效率下降。当前对于重大投资项目，重点省份需要报经省级发改委和国家发改委审查，审查权限的上移一定程度上降低了项目的审查效率，不利于项目的及时落地和推进。五是化债压力传导至“三保”，部分地方“三保”难度加大。六是城投公司面临多重压力，难以推动城投转型。
四、政策建议：优化“化债”政策，推动地方从应急状态回归常态一是对于付息压力较大的省份，将付息支出纳入债务化解的综合考量，同时考虑采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等三个方式缓解地方压力，避免出现流动性风险，确保“三保”支出，以时间换空间。二是以区县为单位制定和执行化债政策，更加注重精细化管理和差异化施策；严控新增政府投资项目的区域范围从以省为单位调整为以市县为单位，避免误伤部分地市（县）。三是强化政策间的协同配合，尤其是强化与环保、规划、审计等部门的配合，避免出现有资源资产，但被其他制度限制导致资源资产难以被盘活的现象。四是坚持在发展中化债，研究延长隐性债务清零时间，避免2028年清零导致地方政府刚性化债进而带来经济的收缩效应。五是存量债务中由财权和事权不匹配以及疫情外部冲击引发的债务，可由中央承担并接管，缓解地方存量债务压力。六是进一步压实地方政府责任，积极盘活资源、强化资源统筹能力、提高支出效率，建立起化债的激励约束制度，对于地方好的做法和创新案例予以表彰和政治晋升激励，调动各方化债的创造性。七是建立债务与资本预算制度，增加债务的透明度，完善对于地方举债的监督机制。八是深化财税体制改革，上收事权和支出责任，从制度上约束地方的无效财政支出。九是改革投融资体制，确立投资项目的负面清单制度，上收部分投资权限，形成投资决定融资的制度。
风险提示：地方政府债券发行进度不及预期、城投监管政策超预期收严导致融资困难
